转载之职业指导：中国就业史--就业40年（1986—2026）篇章3 流动期，农民工进城与就业优先政策
文章来源：瞭望、中国就业杂志
发布日期：2026-07-22
三、流动期（2002—2012）：农民工进城与就业优先政策
（一）新世纪的开端：就业成为独立的政策目标
进入21世纪，中国就业形势发生了深刻变化。到2001年前后，下岗大潮的高峰期基本过去，国有企业冗员问题得到较大程度的缓解。但是，就业的总量压力和结构性矛盾并未减轻，反而随着经济社会的快速转型呈现出新的特点。
2002年是一个标志性年份。这一年，中共中央、国务院召开全国再就业工作会议，随后下发《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》。这份文件首次提出“积极就业政策”的概念。这意味着，就业不再只是经济增长的被动结果，而是需要政府主动干预、独立施策的政策目标。积极就业政策的核心思路是：通过税费减免、小额贷款、社会保险补贴、公益性岗位开发等一系列措施，直接激励企业吸纳就业、鼓励劳动者自主创业和自谋职业。这种“主动出击”的思路，与过去主要依靠经济增长带动就业的被动等待有本质区别。
积极就业政策出台有其深刻的背景。一方面，虽然大规模下岗的高峰已过，但仍有大量下岗失业人员需要继续帮扶；另一方面，中国加入世界贸易组织（WTO）后面临着新的就业挑战——部分行业将受到进口冲击，农业和传统制造业的就业岗位可能减少，而出口导向型行业将创造新的就业机会。因此，就业政策的主动转型，正是为了应对这种机遇与挑战并存的局面。
从2002年到2007年，积极就业政策不断完善，形成了包括税费减免、小额担保贷款、职业介绍补贴、职业培训补贴、社会保险补贴、岗位补贴等在内的一整套政策工具箱。这套政策在此后历次经济波动中发挥了重要的“稳定器”作用，也成为中国就业政策体系的基本框架。
（二）农民工：规模空前的跨区域流动
2000年代的头十年，是中国农民工流动规模最大、速度最快的时期。2001年，中国正式加入世界贸易组织，制造业出口迎来爆发式增长。珠三角、长三角、环渤海等沿海地区的工厂对劳动力的需求几乎到了“饥渴”的程度。与此同时，中西部地区农业劳动生产率不断提高，农村剩余劳动力大量释放。供给与需求在空间上的严重错配，催生了人类历史上规模最大的劳动力跨区域流动。
数据可以说明这种增长的迅猛程度。2002年前后，全国农民工总量约为1亿人。到2012年，这一数字增长到2.6亿人以上。十年间增加了1.6亿人，平均每年增加1600万人。这些农民工的主要流向是制造业、建筑业和住宿餐饮业。广东、江苏、浙江、上海、北京、福建等沿海省市是主要的输入地，而四川、河南、安徽、湖南、江西等中西部省份是主要的输出地。
春节前后的“春运”成为这种大规模流动最直观的注脚。每年农历新年前后，数以亿计的农民工乘坐绿皮火车、长途汽车、摩托车，跨越数千公里，在城市与家乡之间往返。火车站广场上人山人海、一票难求的画面，成为那个时代的集体记忆。
农民工的就业状态与城市职工有显著区别。首先，他们绝大多数没有城市户口，不能享受城市居民同等的公共服务——子女上学需要交借读费，看病基本上全自费，住房只能租住在城中村或工地的简易板房里。其次，劳动合同签订率和社会保险参保率长期偏低。2008年《劳动合同法》实施之前，相当一部分农民工没有签订书面劳动合同，工资被拖欠、工伤得不到赔偿的事件时有发生。再次，农民工的工作稳定性较差，流动性很高。一个农民工可能在一年内换两三个工厂，这种高流动性与企业用工的季节性、订单波动性密切相关。
尽管存在这些困难，农民工的工资收入仍然明显高于在家务农的收入。2000年代中期，一个熟练的农民工在沿海工厂每月可以挣到1500元到2500元，相当于中西部农村家庭种地大半年的现金收入。正是这种收入差距，驱动着数千万农民年复一年地离开家乡，涌入城市。
（三）2003年：收容遣送制度废止——农民工进城的制度破壁
2003年发生了一起对农民工就业环境影响深远的事件。这一年的3月，大学毕业生孙志刚在广州因没有携带暂住证被收容，在收容站内遭受殴打致死。此事经媒体报道后引发全社会强烈反响，三位法学博士联名向全国人大常委会提出审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议。
收容遣送制度源于1982年，最初是针对城市流浪乞讨人员的管理措施。但在实际操作中，收容对象远远超出了流浪乞讨人员，大量没有暂住证、没有固定工作的农民工成为被收容的主要群体。被收容者往往被关押在条件恶劣的收容站，需要亲友缴纳“赎金”才能获释，甚至有人在被收容期间失去生命。这套制度实际上构成了对农民工进城就业的制度性障碍——农民工来到城市，随时可能因为没有合法证件而被收容、罚款甚至遣返回乡。
孙志刚事件成为改革的催化剂。2003年6月，国务院宣布废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，代之以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。新旧制度的根本区别在于：收容遣送是强制性的，救助管理是自愿的；收容遣送的对象是所有没有证件的城市外来人员，救助管理的对象仅限于生活无着的流浪乞讨人员。这一转变意味着，农民工不再因为缺少暂住证而被随意收容，他们进入城市务工的基本人身自由得到了法律保障。
收容遣送制度的废止，被普遍视为中国城市管理理念和农民工权益保障的重要转折。此后，各地陆续改革了针对外来人口的各类限制性政策，农民工进城的门槛显著降低。当然，户籍制度仍然存在，农民工在城市享受公共服务仍然受到诸多限制，但“进城自由”的问题基本得到解决。
2003年4月23日，上海人民广场的一栋写字楼里，一位网络公司中的“短信写手”正在忙碌工作。(新华社发)
2005年8月，在浙江省杭州市延安路上，数十名歌迷自发地聚集在一起，顶着烈日为“超女”选手李宇春拉票。2005年的“超级女声”点燃了人们对电视选秀节目的激情。(新华社发)
2006年2月10日，在上海举行的某国际论坛会场内，一名同声传译员正在工作。(新华社记者刘颖摄)
2007年1月27日，一位求职者在北京举办的外企人才招聘会上向参展外企工作人员递交简历。(新华社发)
（四）2008年：《劳动合同法》实施与金融危机冲击
2008年是中国就业史上又一个多事之年。这一年1月1日，《中华人民共和国劳动合同法》正式实施。这部法律从起草到出台经历了长达数年的争论，核心争议在于：它倾向于保护劳动者权益的程度是否过高，是否会损害企业的用工灵活性。
《劳动合同法》的主要内容包括：用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系，应当在一个月内订立书面劳动合同；连续订立两次固定期限劳动合同后，劳动者提出续订的，应当订立无固定期限劳动合同；解除或终止劳动合同的，用人单位应当支付经济补偿；劳务派遣用工只能在临时性、辅助性或者替代性的岗位上实施。这些条款在劳动者权益保护方面迈出了重要步伐，也引发了企业界的广泛担忧。
法律实施前后，出现了一些企业大规模裁减工龄较长员工、将正式用工转为劳务派遣等现象，被舆论称为“规避劳动合同法”的行为。与此同时，外资企业协会、商会等组织表达了对劳动力成本上升的担忧。尽管如此，《劳动合同法》还是如期实施，并在随后几年推动了劳动合同签订率的大幅提升。据人力资源和社会保障部统计，到2010年，规模以上企业劳动合同签订率已超过90%。
如果说《劳动合同法》是主动的制度变革，那么2008年下半年爆发的国际金融危机则是突如其来的外部冲击。2008年9月，雷曼兄弟破产，全球金融危机全面爆发。中国作为全球制造业基地，出口导向型经济受到严重冲击。2008年第四季度到2009年第一季度，沿海地区大量出口加工企业订单骤减，企业停产、半停产甚至倒闭的情况大量出现。
就业市场的反应是迅速而剧烈的。2008年11月，人力资源和社会保障部的一项快速调查显示，当时已有超过1000万农民工提前返乡。到2009年春节前后，返乡农民工总数估计达到2000万人左右。这些农民工中，相当一部分是因为工厂倒闭或停工而失去工作，不得不返回家乡。城市里的气氛一度相当紧张，各级政府担心大量失业农民工滞留城市会引发社会问题。
（五）2009—2010年：四万亿刺激计划与就业托底
面对金融危机的冲击，中国政府于2008年11月推出了被称为“四万亿”的经济刺激计划。这个计划的核心是通过大规模政府投资拉动内需，包括加快铁路、公路、机场等基础设施建设，实施保障性安居工程，加大农村民生工程和农村基础设施建设力度等。
四万亿计划的主要目的虽然是“保增长”，但其对就业的托底作用同样显著。基础设施建设本身直接创造了大量就业岗位，尤其是吸纳农民工的能力很强。铁路、公路、水利等工程项目需要大量建筑工人，而这些岗位对技能要求相对较低，正好符合农民工的技能结构。此外，刺激计划还带动了钢铁、水泥、工程机械等上下游产业的生产，间接维持了相关行业的就业。
到2009年第二季度，经济增速开始回升，就业形势随之好转。2009年全年，全国城镇新增就业1100万人，超额完成年初确定的900万人的目标。2010年，经济进一步恢复，就业市场甚至出现了局部性的“用工荒”——沿海地区一些工厂招不到足够的工人。从2008年金融危机爆发到2010年就业市场回暖，中国在较短时间内经受住了这次就业冲击的考验。积极就业政策和经济刺激计划的组合，被认为是成功应对危机的关键。
但这场危机也留下了一些深层次的影响。它让政策制定者认识到，中国过度依赖出口和投资的增长模式存在脆弱性，就业的稳定性也需要更加多元的支撑。同时，金融危机期间沿海地区大量农民工失去工作的经历，也促使一些中西部省份思考如何承接东部产业转移、创造本地就业机会，以降低对外部市场的过度依赖。
2010年8月9日，“淘宝”店主朱晓玲与顾客通过网络沟通产品的样式与发货地址。至2010年8月，我国电子商务直接从业人员超过130万人，间接带动就业逾1000万人，众多大学毕业生、下岗人员通过在淘宝网、拍拍网等第三方网购平台上开店实现了就业。(新华社记者黄宗治摄)
2011年8月5日，纹身师纹身艺术展上进行刺青表演。当日，一场名为“我为刺青狂”的纹身艺术展在沈阳市一体育馆开幕，吸引了全国各地的纹身爱好者在展会上观摩、交流、切磋技艺。(新华社发)
2012年10月16日，80后金融理财师张然(中)和另外两位理财师同事进行业务交流。(新华社发)
2012年11月23日，房屋销售顾问在向顾客推销。(新华社记者陈诚摄)
（六）2010—2012年：农民工权益保障的进展与争议
金融危机过后，农民工问题继续成为就业政策和社会政策关注的焦点。2010年前后，农民工的平均工资水平有了较为明显的增长。一方面是劳动力市场供求关系的变化——随着农村剩余劳动力从“无限供给”转向“有限剩余”，农民工的议价能力有所增强；另一方面是各地最低工资标准持续上调，2010年到2012年间，多数省份每年都将最低工资标准提高10%到20%。
在社会保障方面，农民工参保率有所提升，但整体覆盖率仍然偏低。2011年7月，《中华人民共和国社会保险法》正式实施，明确了包括农民工在内的所有劳动者参加社会保险的权利。但由于社保关系跨地区转移接续机制不完善，农民工频繁流动的特性与社保制度的地域分割之间存在矛盾，很多农民工选择不参保或在离职后退保。2010年前后，国家开始推进养老保险关系跨省转移接续工作，并逐步完善异地就医结算，但真正解决这个问题还需要更长时间。
另一个备受关注的问题是农民工子女的义务教育。2000年代初期，农民工随迁子女在流入地入学需要缴纳高额的借读费或赞助费。经过多年呼吁和地方政府逐步改革，到2010年左右，多数大城市已经取消了借读费，但入学仍然面临学位不足、就近入学政策与户籍挂钩等障碍。2012年，国务院办公厅转发教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，开始放开异地中考和异地高考的门槛，但仅限于少数省份试点。
与此同时，新生代农民工开始成为劳动力市场的主体。所谓新生代农民工，指出生于1980年代以后、2000年代以后进城务工的农村劳动力。与他们的父辈相比，新生代农民工受教育程度更高，对职业发展的期望更高，对工作环境和生活质量的要求也更高。他们不再满足于“挣了钱就回家盖房”，而是希望在城市长期生活、融入城市社会。这种代际差异带来了就业观念的变化：新生代农民工更倾向于频繁换工作，对劳动条件差、管理苛刻的企业容忍度较低，这也成为2010年前后“用工荒”现象的一个解释因素。
（七）2011—2012年：大学生就业压力凸显——新群体的就业难题
农民工问题之外，高校毕业生就业压力在这一时期持续上升，成为就业政策的新焦点。1999年开始的高校扩招，到2000年代中期开始释放出庞大的毕业生规模。2002年，全国普通高校毕业生为145万人；到2012年，这一数字增长到680万人，十年间增加了近4倍。
毕业生的快速增长与劳动力市场的消化能力之间存在时间错位。2003年，受非典疫情影响，当年高校毕业生就业率一度跌至70%以下，“最难就业年”的说法首次出现。此后几年，就业率有所回升，但“就业难”的呼声一年高过一年。到2011、2012年，每年有约600多万毕业生进入就业市场，其中相当一部分人将考研、考公务员作为首选，未能升学或考取公务员的毕业生则在市场上寻找工作。
大学生就业难的原因是多方面的。首先，高校的专业设置与市场需求之间存在脱节，一些专业的毕业生供过于求，另一些专业则存在缺口。其次，大学生的就业期望值较高，许多人不愿意去基层、去西部、去中小企业，倾向于留在大城市、进入政府机关或大型国企，而这类岗位的供给有限。再次，2008年金融危机后，企业招聘需求有所收缩，尤其是金融、外贸、房地产等行业受影响较大。
为应对大学生就业压力，政府陆续出台了一系列措施，包括鼓励高校毕业生到基层就业（如“大学生村官”“三支一扶”“西部计划”等）、鼓励中小企业吸纳高校毕业生、扩大研究生招生规模、鼓励大学生创业等。这些措施在一定程度上缓解了就业压力，但并未从根本上解决结构性矛盾。大学生就业难的问题，此后数年持续成为中国就业领域的热点话题。
（八）2012年：阶段性回顾——流动期的遗产与未竟之业
到2012年，中国就业格局与十年前相比已经发生了深刻变化。我们可以从总量、制度、结构和挑战四个维度来做一个简要的回顾。
在总量上，全国就业人员总数稳定在7.6亿人左右，其中城镇就业人员从2002年的2.5亿人左右增长到3.7亿人以上。农民工总量从约1亿人增长到2.6亿人，成为城镇劳动力市场中举足轻重的群体。城镇登记失业率长期保持在4%到4.3%之间，即使在金融危机冲击下也未出现大幅攀升。
在制度上，积极就业政策体系已经建立并不断完善，《劳动合同法》《就业促进法》《社会保险法》等法律法规相继出台，形成了从就业服务、职业培训到失业保障、就业援助的制度框架。收容遣送制度的废止和户籍制度改革的逐步推进，为劳动力流动创造了更好的制度环境。
在结构上，就业的所有制分布继续向非公有制经济倾斜，服务业吸纳就业的比重持续上升，制造业的就业规模保持稳定，农业就业比重明显下降。第三产业就业比重在2011年首次超过第一产业，标志着就业结构从“农业为主”向“服务业主导”的转型。
在挑战上，结构性矛盾日益突出——一方面是“招工难”，即企业招不到合适的技术工人和一线操作工；另一方面是“就业难”，即劳动者找不到合适的岗位。大学生和农民工两大群体的就业问题相互交织，对就业政策的精准性提出了更高要求。
回顾2002年到2012年这十年，中国就业史进入了一个以“流动”为特征的时期。数亿农民工跨省流动、跨区域迁移，在城市与农村之间、在制造业与服务业之间寻找就业机会。积极就业政策的实施，使政府应对就业问题的能力显著增强。这一时期积累的经验和暴露的问题，都为此后就业政策的进一步调整提供了重要参照。
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主要参考资料来源（简略）：
1. 中共中央、国务院：《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（2002年）
2. 国家统计局：《中国劳动统计年鉴》2003—2013年卷
3. 国家统计局：《全国农民工监测调查报告》2009—2013年
4. 人力资源和社会保障部（原劳动和社会保障部）历年统计公报
5. 《中华人民共和国劳动合同法》（2007年公布，2008年施行）
6. 《中华人民共和国就业促进法》（2007年公布，2008年施行）
7. 《中华人民共和国社会保险法》（2010年公布，2011年施行）
8. 国务院：《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（2003年）
9. 国家统计局、国务院农民工工作领导小组办公室相关公开数据（作者笔名：亮子悟理1975，源自：《中国就业2026年5月》；图片文字来源：瞭望新媒体，刘颖、黄宗治、陈诚等。）
