转载之职业指导：中国就业史—就业40年（1986—2026）篇章1 破冰期，劳动合同制与一代人的转折
文章来源：瞭望、中国就业杂志
发布日期：2026-07-07
一、破冰期（1986—1991）：劳动合同制与一代人的转折
（一）1986年以前：统包统配的时代
上世纪80年代，改革开放初期，驾驶员、售货员、邮递员等现在很普通的职业曾是一代人的梦想，收入高又体面。此外，国家开始允许个体经营，个体户成为受欢迎的职业。▲1979年12月5日，湖北省黄冈地区汽车运输公司第四车队司机张大权，正在清洁大货车。（新华社发邹德栋摄）
▲1980年6月19日，西藏察隅县电影放映员松布龙(左)经常下乡为群众放映电影。（新华社记者马竞秋摄）
▲1980年9月20日，兰州市邮政局中央广场邮电支局青年投递员王炳刚(右一)正在投递信件。(新华社记者张生贵摄)
▲1982年春节期间，全国人大常委会委员、全国劳动模范、特级售货员张秉贵在王府井百货大楼糖果组柜台热情洋溢地服务，同顾客们互祝新春快乐。（新华社记者杨绍明摄）
▲1982年11月1日，南京市个体商业户徐伟重新开业。（南京日报记者刘小元摄）
▲1983年，万向集团董事局主席鲁冠球(中)和第一批进厂工作的大学生交谈。(新华社记者沈楚白摄）
在1986年之前，中国不存在现代意义上的“就业”。城市劳动者走的是这样一条路：初中或高中毕业，等待街道或劳动部门下达招工指标，被分配到某个国营企业或集体企业，从学徒工做起，一直到退休，生老病死全由单位包办。大学毕业生的路径更为明确——国家统一分配，一纸派遣证决定了未来几十年的去向。农民的孩子则没有太多选择，要么被户籍制度固定在土地上务农，要么在极少数的招工指标中争取一个进城的名额。这就是“统包统配”制度，一个人从进入劳动力市场到离开，几乎不需要自己做任何职业选择。
这套制度在计划经济年代有其内在逻辑。国家统一调配劳动力，优先保障重工业和国防工业的人力需求，同时维持城市社会的基本稳定。工人的工资由国家统一规定，分为八级工资制，从学徒工到八级工，每一步都有明确的年限和标准。住房由单位分配，面积和朝向根据工龄、职务、家庭人口决定。医疗由单位报销，直系亲属还可以享受半费医疗。子女入托、上学、就业，单位都能想办法解决。退休后领取养老金，去世后单位操办后事。一个人离开单位，就意味着失去这一切。因此，几乎没有主动辞职的人，也几乎没有被解雇的人。工作不是一种个人选择，而是一种国家安排，一种身份归属。在这种体制下，“找工作”这个词是没有意义的，因为没有什么工作是个人能够“找”来的。
但这种高度行政化的就业制度在1970年代末已经难以为继。1979年，知青大返城，短短两年间上千万知识青年从农村回到城市，而城市里的国营企业和集体企业根本无力吸纳这么多人。“待业青年”成为一个严峻的社会问题，许多城市出现了几代人挤在一间屋子里、年轻人整天无所事事的景象。与此同时，国营企业普遍存在人浮于事的现象，经济学上称之为“隐性失业”——工人名义上有工作，实际上三个人干一个人的活，企业成了变相的救济机构。而在农村，人民公社解体前后，大量剩余劳动力被释放出来，被户籍制度束缚在土地上的农民，迫切需要新的出路。
转折已经在悄悄发生。改革开放让个体经济开始恢复，1979年第一批个体工商户领到了营业执照，修鞋的、补锅的、卖早点的，这些被称作“单干”的营生第一次成为合法选择。1984年，十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》，明确社会主义经济是“有计划的商品经济”，企业开始拥有一定的用工自主权。1985年前后，一些地方开始尝试“招工双向选择”，求职者和企业可以见面洽谈。尽管在观念和政策上，这还不是主流，但体制内就业无法吸纳全部劳动力的现实，以及改革释放出来的市场空间，已经为一场更深刻的变革埋下了伏笔。到了1986年，统包统配的旧制度越来越力不从心，一种全新的用人方式呼之欲出。
（二）1986年：划时代的转折
1986年7月12日，国务院发布四项重要规定：《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》、《国营企业职工待业保险暂行规定》。这四项规定是一套组合拳，核心内容是三条：第一，国营企业新招用的工人，一律实行劳动合同制，不再享有终身固定的身份；第二，企业招工必须公开、公平，禁止内部招工和退休顶替；第三，企业有权辞退违纪职工，被辞退的职工可以领取待业保险。
这三条每一条都是对旧体制的突破。劳动合同制意味着工人和企业的关系从行政隶属变成了契约约定，双方权利义务由合同明确，合同到期可以续签也可以终止，工人可以辞职，企业可以辞退。禁止退休顶替更是直接触动了千家万户的利益——此前几十年，父母退休、子女顶替进厂是天经地义的事情，是工人家庭最可靠的代际传递方式。而现在，这条路被堵上了。待业保险制度的建立则意味着，国家承认失业是可能发生的，需要为失业者提供基本生活保障，这在以前是不可想象的——社会主义国家怎么能有失业呢？
这套政策被称为“新人新办法，老人老办法”。已经参加工作的固定工，仍然保留原有身份和待遇，不受新政策影响。1986年7月12日之后新招用的工人，一律按新办法执行。也就是说，同在一个车间，老工人依然是铁饭碗，新工人却是合同工。干满期限需要续签，表现不好可以被辞退，生病超过一定期限企业可以解除合同，合同到期后企业不续签也不需要理由。
这一刀切下去，一代人被从历史中划了出来。1960年代中后期出生、1986年前后进入劳动力市场的年轻人，成为中国历史上第一批没有“铁饭碗”的城镇劳动者。他们和比自己大三五岁的哥哥、姐姐之间，形成了一道看不见但真实存在的代际鸿沟。哥哥、姐姐进厂时还是固定工，弟弟、妹妹进厂时就成了合同工。哥哥、姐姐不用担心被辞退，弟弟、妹妹每几年就要签一次合同。哥哥、姐姐退休后子女可以顶替，弟弟、妹妹的子女没有这个权利。
政策公布之初，社会反应复杂。很多人并不理解这件事的真正含义，以为只是换个名头，合同工和固定工差不多。也有些老工人私下议论，觉得政府这是要拆大家的台，但现在动的是新人，跟自己没关系，也就没有激烈反对。真正敏感的，是那些有子女即将参加工作的家庭。许多父母开始想办法赶在新政策实施之前把孩子塞进工厂，哪怕是不太好的岗位，也要先占住一个固定工的名额。1986年上半年，一些地方出现了招工的“末班车效应”，家长们四处托关系、找门路，就为了让孩子成为最后一批固定工。
而真正感受到压力的，是那些1986年下半年以后进入劳动力市场的年轻人。他们走进工厂大门的时候，人事科递过来的是合同文本，而不是过去的招工登记表。班主任或者学校就业指导老师告诉他们，这是国家的规定，所有人都一样。父母替他们看合同，逐字逐句地研究条款，担心有什么陷阱。他们自己也懵懵懂懂，不知道这纸合同意味着什么，只知道从今以后，自己和前辈们不一样了。
▲1986年5月，在郑州市邮电局人工电话交换机工作大厅内，几十名接线员在紧张忙碌着。（新华社记者王颂摄）
（三）1987—1988年：双轨制下的探索
政策出台后的头两年，正值国民经济的高速增长期。1987年和1988年，GDP增速分别达到11.6%和11.3%，企业用工需求旺盛，招工难成为许多工厂的烦恼。在这种情况下，劳动合同制推进得相对顺利——企业需要人，合同工和固定工都能进厂干活，区别暂时不显著。
但两种身份并存的矛盾很快显现出来。最直接的是工资待遇问题。固定工的工资按照国家统一标准执行，工龄越长、级别越高、工资越多。合同工的工资虽然也参照国家规定，但企业有了一定的浮动空间。在实际操作中，很多企业给合同工的工资低于同岗位的固定工，因为合同工没有工龄积累，也没有固定工享受的各种补贴。福利待遇上的差距更大。固定工可以排队等分房，合同工连排队的资格都没有。固定工的子女可以报销部分学费、医疗费，合同工的子女没有这个待遇。固定工退休后有稳定的养老金，合同工的退休保障取决于企业和个人缴纳的养老保险——而这项制度才刚刚起步。
这种同工不同酬的状况激化了矛盾。1987年前后，辽宁、山东、上海等地先后发生合同制工人集体上访或停工的事件。工人们的要求很简单：干同样的活，就要拿同样的钱。在辽宁某市，一批合同制工人联合向劳动局递交请愿书，要求落实同工同酬政策。在山东某厂，合同工们拒绝在续签合同上签字，要求企业明确待遇标准。这些事件虽然规模不大，但引起了高层重视。劳动部多次发文，要求各地保障合同制工人的合法权益，落实同工同酬原则。但地方执行参差不齐，问题始终没有得到根本解决。
就在城镇劳动合同制艰难推进的同时，另一股力量在体制外迅猛生长。乡镇企业在这一时期迎来了真正的爆发。1984年到1988年，乡镇企业数量从600多万家猛增到近1900万家，就业人数从5200万增加到9500万，接近一个亿。苏南、温州、珠三角等地出现了“村村点火、户户冒烟”的景象。大批农民放下锄头，走进乡镇工厂，成为第一代“洗脚上田”的农民工。他们没有城市户口，没有住房分配，没有公费医疗，但在乡镇企业的工资收入远远超过种地的收益。对这些人来说，劳动合同制改革远在天边，但通过自己的劳动换取工资这件事，是他们实实在在感受到的“就业”。
个体工商户和私营企业也在这一时期迅速扩张。1987年，党的十三大明确提出“私营经济是公有制经济必要的和有益的补充”，私营企业第一次获得了合法地位。到1988年底，全国个体工商户达到1450万户，从业人员超过2300万人；私营企业有4万多家，雇工60多万人。修自行车的、开小饭馆的、做服装生意的、跑运输的，这些曾经被看作“不务正业”的营生，开始成为一些人主动选择的职业。他们中的很多人，是城镇里第一批“自己找饭吃”的人。
1988年还有一个标志性的事件：第一家外资企业在中国设立。随着对外开放的扩大，外商开始在中国投资设厂，雇佣中国工人。在外资企业工作，意味着完全脱离国有体制，没有固定工身份，没有铁饭碗，一切按照合同和市场规则来。最早进入外企的中国人，大多是敢闯敢试的年轻人，他们放弃国企的稳定工作，换来了高出数倍的工资和全新的职业体验。“下海”这个词开始流行，指的是离开体制，到市场经济的海洋中去游泳。
到1988年底，中国劳动力市场已经呈现出明显的双轨制格局。一轨是计划内的国有企业和集体企业，固定工仍然是主体，合同工只是补充；另一轨是计划外的乡镇企业、私营企业、外资企业以及个体工商户，完全按照市场规则运行。两种体制之间虽然有一道墙，但墙上的缝隙越来越大，越来越多的人在两条轨道之间流动。
（四）1989—1991年：调整期的稳步推进
1988年第四季度开始，国民经济进入治理整顿阶段。1989年到1991年，经济增速明显放缓，银根收紧，企业亏损面扩大，用工需求萎缩。在这种大环境下，国企改革被迫放慢脚步，很多地方暂停了劳动合同制的进一步推广，生怕激化矛盾。
但已经起步的改革并没有被退回。劳动合同制的各项制度框架保留了下来，并且在调整中不断完善。1990年前后，各地普遍建立了劳动仲裁机构，专门处理劳动合同纠纷。这是中国历史上第一批专门处理劳动争议的准司法机构，标志着劳动关系开始从行政管理走向依法治理。当年全国受理的劳动争议案件虽然只有几千件，但每一起案件都在传递同一个信息：工人和企业之间是合同关系，合同上的条款是有约束力的，出了问题可以找地方说理。
第一批合同制工人的续签问题也在这几年集中出现。1986年入职的合同工，合同期多为三到五年，到1989到1991年，他们面临着第一次续签。对大多数人来说，续签不是问题——企业需要熟练工人，工人也需要这份工作。但也有不少人因为各种原因没有续签成功。有的是因为考核不合格被企业辞退，有的是因为合同到期后企业不再需要这个岗位，也有的自己不想干了选择了离职。无论是哪种情况，都意味着一个过去很少发生的事情发生了：一个人失去了他的工作。
更值得关注的是，这些失去工作的人有了以前没有的保障。根据1986年的规定，合同制工人可以参加待业保险，失业期间领取一定期限的待业救济金。虽然金额不高，一般是当地最低工资标准的50%到75%，但这在制度上是革命性的——国家承认工人有可能失业，并且为失业提供了制度性的应对方案。待业保险基金由企业缴纳，按照工人工资的一定比例提取，专款专用。这后来演变成了今天的失业保险制度。
与此同时，一项更加深远的变化在悄悄发生。1990年前后，一些国有企业和集体企业开始尝试“优化劳动组合”，也就是对现有职工进行考核和筛选，不合格的工人被“下岗”或“待岗”。这虽然是针对固定工的改革措施，但同样传递了一个信号：即使是铁饭碗，也不是绝对摔不烂的。一些老工人开始感受到前所未有的危机感，“下岗”这个词第一次进入普通中国人的词汇。
▲1988年9月14日，北京民族饭店前乘客正在上出租车。在上世纪80年代，汽车是奢侈品，司机更是很多人向往的职业。开出租一个月赚两三千很轻松，其他工作一家子也就七八百的收入。（新华社记者戴纪明摄）
到1991年底，全国劳动合同制工人已经达到数千万，占城镇企业职工总数的相当比例。虽然固定工仍然是主体，但合同制已经成为新职工的标准配置。更重要的是，经过五年的实践，从政府到企业到工人，三方都逐渐接受了这样一种观念：劳动关系是可以终止的，工作是可以失去的，失业是需要制度来应对的。这三个“可以”，在1986年之前都是禁忌。
（五）破冰的历史遗产
回顾1986到1991这五年，改革的力度并不猛烈，甚至可以说是小心翼翼的试探。没有大规模的下岗潮，没有剧烈的社会震荡，一切都在渐进中推进。但正是这种渐进式的变革，完成了几项根本性的突破。
第一项突破是制度的建立。劳动合同制从无到有，覆盖了数千万劳动者，形成了从合同签订、履行、变更到终止、解除的一整套规则。待业保险从无到有，建立了失业保障的基本框架。劳动仲裁从无到有，开创了依法解决劳动争议的先例。这些制度虽然是初步的、不完善的，但框架一旦建立，就没有再退回去。
第二项突破是观念的转变。在观念层面上，这五年完成了一次静悄悄的启蒙。越来越多的工人开始接受“合同”这个概念，开始习惯在合同上签字，开始知道合同里规定了什么、自己的权利是什么。越来越多的企业管理者开始拥有“用工自主权”的意识，开始考虑如何用人、如何留人、如何淘汰人。越来越多的年轻人开始意识到，工作不是天上掉下来的，需要自己去争取，需要签合同，需要担心续签。这种观念上的变化，比任何制度条文都更加深刻。
第三项突破是代际分水岭的形成。1986年是一道看不见的墙，墙这边的人保留了铁饭碗，墙那边的人没有了。比1986年早几年进入劳动力市场的人，大概率终身享受了固定工待遇，包括住房、医疗、子女就业等一系列依附于单位的福利。而1986年以后进入劳动力市场的人，从一开始就没有这些。1960年代中后期出生的那一代人，卡在两种制度的缝隙里，成为第一批需要“自己操心工作”的中国人。他们后面的每一代人，从1970年代出生到2000年代出生，都生活在合同制的规则之下，没有谁还能指望一个干到退休的铁饭碗。
第四项突破，也是最根本的一项突破，是就业作为一个市场行为被确立下来。1986年之前，工作是分配的、安排的、顶替的，唯独不是个人主动寻找和选择的。1986年之后，情况开始发生变化。合同制工人可以辞职，可以去别的企业应聘，可以主动选择离开。虽然流动的限制还很多，户籍、档案、人事关系仍然束缚着人的手脚，但“选择”的种子已经种下了。此后的每一次就业变革——1990年代的下岗再就业、新世纪以来的民工潮、大学生自主择业、互联网时代的平台就业——都可以从1986年的这次破冰中找到源头。
从这一年开始，中国人不再等着国家安排，而是开始自己找饭碗吃。这就是中国现代就业史的真正起点。
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主要参考资料来源：
1. 《中华人民共和国国务院公报》1993—2001年相关期次；
2. 国家统计局：《中国劳动统计年鉴》1995—2002年卷；
3. 国家统计局：《中国统计年鉴》1992—2002年卷；
4. 中共中央、国务院关于国有企业改革和再就业工作的政策文件（1993—2000年）；
5. 《中华人民共和国劳动法》（1994年公布，1995年施行）；
6. 劳动和社会保障部：《国有企业富余职工安置规定》《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》；
7. 人力资源和社会保障部（原劳动和社会保障部）历年统计公报；
8. 公开出版的学术著作及权威媒体历史报道（略列）（作者笔名：亮子悟理1975，源自：《中国就业2026年5月》）。
图片文字来源：瞭望新媒体，王婷婷等。
