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扶貧和助殘

關於推進城鄉社會救助體系建設的意見

發表時間：2007-11-16 來源：京政發〔2005〕8號

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各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構：

為進一步加強社會救助工作，切實保障本市困難群眾的基本生活，現就推進本市城鄉社會救助體系建設提出如下意見：

一、充分認識推進城鄉社會救助體系建設的必要性和重要性

推進本市城鄉社會救助體系建設，保障困難群眾基本生活，是構建社會主義和諧社會首善之區的需要，是全面建設小康社會、統籌城鄉經濟社會發展、實現“新北京、新奧運”戰略構想的重要內容，對於維護首都改革、發展和穩定具有重要意義。

近年來，本市建立了城鄉最低生活保障制度，並通過實施醫療、住房、教育、司法、就業、災害救助以及流浪乞討人員救助等一系列專項救助，以及建立完善臨時救助、社會互助等措施，在保障低收入群眾的基本生活，維護社會穩定方面發揮了重要作用。但首都改革開放和現代化建設的新形勢、新任務，對本市城鄉社會救助體系建設提出了新問題、新要求。各級政府、各有關部門要從實踐“三個代表”重要思想、全面貫徹落實科學發展觀、構建和諧社會的高度，充分認識新形勢下推進城鄉社會救助體系建設的必要性和重要性，高度重視，認真做好相關工作。各有關部門、企事業單位、人民團體和社會各界要充分發揮各自的作用，共同推動本市城鄉社會救助體系建設。

二、城鄉社會救助體系建設指導思想、基本原則和主要任務

（一）指導思想。

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持以人為本，全面貫徹落實科學發展觀，著眼于維護困難群眾的基本生存權利、構建社會主義和諧社會的首善之區，加快建立以基本生活保障為基礎，專項救助相配套，應急救助、社會互助為補充的綜合性、多層次的社會救助體系，大力推進城鄉社會救助體系建設，切實保障困難群眾基本生活。

（二）基本原則。

1.政府主導，社會參與。保障困難群眾基本生活是政府的職責。各級政府要進一步明確責任、加強領導、加大投入，確保社會救助工作的順利開展。要積極動員社會力量參與社會救助工作，多層次、多途徑緩解低收入群眾的各種困難。

2.城鄉統籌，標準有別。要從統籌城鄉經濟社會發展的高度，建立體系完整、制度統一、覆蓋城鄉的社會救助體系。要因地制宜、量力而行，在救助標準上體現地區之間、家庭結構類型、救助對象困難程度的差異，兼顧經濟社會發展水準和財政承受能力。

3.法制保障，管理規範。要積極做好制定規章的準備工作，完善有關政策，使社會救助工作逐步實現規範化。要遵循公開、公平、公正的原則，堅持屬地管理，積極探索建立各種有效的規範化管理方式，推動社會救助工作順利開展。

4.保障生活，促進就業。要隨著經濟社會的發展，不斷提高困難群眾的生活保障水準。要制定促進救助對象積極就業的扶持政策，建立救助與就業的有效銜接機制。

（三）主要任務。

1.完善最低生活保障（以下簡稱低保）制度，建立健全醫療、教育、住房、災害、司法、就業、流浪乞討等專項救助和應急救助制度，大力開展社會互助，並使各種救助項目有機銜接、相互協調，建立起解決困難群眾生活問題的長效機制；

2.切實加強對社會救助工作的支援與領導，健全和完善有利於各項社會救助制度順利實施的管理體制和運行機制，提高社會救助工作的效率與效益；

3.進一步改善社會救助工作條件，保證社會救助工作開展所必需的人力、物力、財力支援，加強基層和基礎工作，不斷提高社會救助工作的整體水準。

三、進一步完善社會救助制度，建立基本生活保障長效機制

（一）完善最低生活保障制度，建立規範的低保標準調整機制。要按照維持居民基本生活所必需的衣、食、住費用，適當考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用確定低保標準，並根據經濟社會發展水準和財政承受能力，隨著生活必需品價格變化和人民生活水準的提高，適時調整低保標準，強化動態管理，切實保障低保人員的基本生活。城市低保標準的調整，由市民政局會同市統計局、市發展改革委、市財政局、市勞動保障局、市農委以及有關專家學者組成調整標準工作小組，進行科學測算，廣泛徵求意見，報市政府批准後公佈執行。農村低保標準按照上述方法制定調整方案，由區縣政府批准執行，並報市民政局備案。城市低保標準應當與最低工資、失業保險金等社會保障相關標準有機銜接。

（二）不斷完善專項救助政策，切實發揮綜合解困效應。各級民政、衛生、勞動保障、財政部門要將緩解城鄉低收入群眾的醫療困難作為完善社會保障制度的重點，全面落實城鄉醫療救助制度。已經實施新型農村合作醫療的地區，應當按照有關規定資助農村低保對象參加當地合作醫療，保障其醫療待遇。各級教育部門要進一步落實對義務教育階段貧困家庭子女雜費和教課書費減免政策；積極制定和完善低收入家庭子女接受高中和中等職業教育的教育救助政策，進一步完善高等學校教育救助政策，扶助低收入家庭子女完成學業。繼續實施農村特困戶危房改造計劃，擴大城市住房救助範圍。各級建設、民政、市政管理、財政、發展改革等部門應當建立低收入群眾住房監測制度，將符合城市廉租住房條件的家庭及時納入救助範圍；對於農村困難家庭中的危舊房戶及時納入翻建維修計劃，給予有效的修繕。民政部門應當建立災情資訊管理、救災物資儲備管理、災民救助卡管理制度，實施災民救助工作預案和災民受損情況專家評估機制，進一步提高突發公共事件應急救助能力，確保災民得到及時有效的安置，保障其衣、食、住等基本生活條件。各級司法行政機關和法律援助機構應當根據區縣民政部門頒發的有關救助證明，及時為申請人辦理法律援助手續；司法行政部門應當加強對法律援助工作的監督管理，嚴格法律援助辦案程式規則，確保法律援助工作的規範運行。

（三）健全應急救助機制，加大臨時救助力度。市和區縣統計部門要會同民政部門，每年年初按一定比例從城鄉低保家庭中隨機抽樣，實施低收入家庭全年收支數據跟蹤調查。市民政局要會同市統計局、市發展改革委、市財政局制定實施城市低收入家庭生活救助應急預案。在基本生活消費品價格指數上漲幅度較大並持續一定時間，導致低收入家庭生活水準出現明顯下降時，及時啟動應急救助預案予以救助，待物價穩定後，再按照規定程式調整城市低保標準。農村應急救助預案由區縣民政部門會同有關部門參照上述方法制定實施。要充分發揮臨時救助制度的補充作用，重點從醫療、教育、供暖、突發事件影響等方面，對低收入家庭面臨的階段性、臨時性困難給予及時有效的救助。

（四）開展社會互助和社會服務，有針對性地對困難群眾進行扶持和幫助。各級政府要積極倡導企事業單位、社會團體和個人從事社會救助和社會服務，廣泛發動和組織群眾性、社會性捐助活動。新聞、宣傳、文化等部門要把弘揚中華民族扶貧幫困、團結友愛的傳統美德教育納入宣傳工作計劃，努力形成良好的社會風尚。要逐步建立健全社工、義工機制，開展社會幫扶、法律諮詢、心理諮詢等救助活動。要按照“政府推動、民間運作、社會參與”的工作原則，積極培育發展慈善和社會公益組織，鼓勵和支援其依法開展募捐活動，並可協商或委託其承擔相應的社會救助項目。要進一步增強服務意識，採取積極措施，為公益慈善事業創造有利環境，推動慈善事業面向公眾、面向社會、面向困難群眾自主經營、良性發展，成為政府救助的重要補充。要積極倡導機關團體和企事業單位開展領導幹部聯繫困難戶、“一幫一”等形式的幫扶貧困戶活動。工會、婦聯、殘聯、共青團等組織應當結合各自職能，開展社會救助活動，幫助貧困群眾解決生活困難。要以“愛心家園”為服務平臺，“96156”社區服務熱線為樞紐，整合社會互助資源，發揮經常性社會捐助網路的作用，進一步推動社會互助活動的制度化和經常化。

（五）細化分類救助制度，實施積極的就業援助。各級民政部門應當根據低收入人員勞動能力、家庭人口結構等不同情況，合理區分不同低保家庭的困難程度，適度提高農村五保人員、城市“三無”人員的救助標準；對重殘人、老年人、未成年人、重症病患者等特殊困難人員，以及單親家庭、多胞胎家庭採用適當的調整系數，確定其救助標準。各級勞動就業服務機構應當將有勞動能力的低保人員以及符合低保條件的申請人優先納入就業服務範圍，按照“保生活、促就業、接保險”的思路，實施積極的就業援助。

四、加強領導，規範管理，確保社會救助體系建設順利推進

（一）進一步加強對社會救助工作的領導。本市社會救助工作實行各級政府負責制，建立市、區兩級社會救助工作協調機制。市民政局負責本市社會救助工作的統籌規劃、綜合管理、資訊統計和對外發佈。區縣民政部門負責本轄區社會救助工作的實施。發展改革、勞動保障、統計、財政、??管、審計、監察、工會、婦聯、共青團、殘聯、慈善協會和紅十字會等部門按照各自職責分工做好社會救助相關工作。

（二）加大資金投入，完善多渠道籌資機制。各級政府應當按照公共財政的要求，將社會救助經費按照相關救助項目列入當年財政預算，同時，分級建立臨時救助資金，用於困難家庭的應急救助。各級政府應當鼓勵社會力量參與和支援社會救助工作，進一步推動社會捐助活動的制度化和經常化。企事業單位、社會團體和個人向社會救助捐贈，按政策規定扣除所得稅。各級政府接受的社會捐贈資金、發行福利彩票所籌公益金，每年要按照相關救助政策規定，提取一定比例用於社會救助。

（三）規範社會救助程式。凡申請低保、醫療救助、廉租住房救助、教育救助、臨時救助，均以家庭為單位，由戶主向戶籍所在地社區居民委員會（村民委員會）提出書面申請，經街道辦事處和鄉鎮人民政府初審後，根據不同的救助項目將初審意見報送區縣民政、教育、建設等社會救助管理部門核準。以上救助項目，均應經過社區評審小組或村民代表會議討論評議，並進行公示。災害救助、司法援助、就業援助、社會互助項目，根據有關規定履行申請、受理、核準、公示等程式。有條件的區縣可建立社會救助部門聯合審批制度。各地區、各部門、各單位以及社會各界從事社會救助活動，均應通過街道辦事處和鄉鎮人民政府具體實施，各種救助款物由街道（鄉鎮）負責調配發放，各類救助資訊通過街道（鄉鎮）統計，報送到區縣民政部門。全市各類救助資訊由市民政局匯總並對外公示。

（四）加強救助對象的動態管理。一是建立救助對象分類管理制度。對於農村五保、城市“三無”等傳統救助對象，各級低保經辦機構應當每半年審核一次；對於收入來源比較明確、變化不大的家庭可按季度審核；對於收入來源不固定或不易確定的家庭，應加強重點核查，一般每月審核一次，必要時隨時進行核實。城市低保對象在本市區縣級行政區域內遷移的，由街道辦事處或鄉鎮人民政府低保經辦機構辦理低保待遇遷移手續，不再重新履行申請手續。對因特殊原因造成戶籍地和居住地不一致人員，實行“雙重管理”，即戶籍所在地負責救助金的支出，居住地協助做好救助對象的管理、收入核實等工作。各有關部門應當積極探索流動人口中的貧困人員的救助制度，認真做好城市生活無著的流浪乞討人員以及外地來京上訪人員的救助管理工作。二是建立救助對象收入審查制度。各級低保經辦機構應當採取個人申報、跟蹤消費、社區評議、行業評估等方法，認真做好家庭收入核查，隨時掌握低保家庭收入變化情況，確保救助渠道暢通。三是建立救助對象一次性告知和檔案管理制度。救助管理機構在受理救助申請時，應將需提交的證明材料以及辦理程式等事宜，一次性告知申請人。社區居民委員會（村民委員會）、街道辦事處或鄉鎮人民政府應當分級建立救助對象個人資料檔案，並實行一戶一檔，編號管理。各類救助事宜應當由街道（鄉鎮）及時錄入電子數據庫，實行資訊化管理。四是建立救助對象協議管理制度。救助管理部門與救助對象應當根據國家及本市有關規定，約定雙方應履行的法律責任和義務。所有符合條件的低保人員均應參加街道（鄉鎮）組織的公益活動，並實行考勤制、時間儲備制、活動紀要制。

（五）加強社會救助隊伍建設。各級政府應當健全完善社會救助工作管理和服務網路，充分發揮各級低保事務中心、街道（鄉鎮）社會保障事務所的作用，大力推進資訊化建設，努力實現社會救助管理服務工作的規範化、資訊化和便民化。要將社會救助工作列入社區協管內容，根據救助對象戶數和工作任務量，合理配備社會救助工作協管員。社會救助協管列為社區公益性就業崗位，所需人員經費列入再就業資金預算。各有關部門應當加強對各級社會救助工作人員的教育和培訓，建立並實施持證上崗制度，不斷提高社會救助工作者的專業素質和工作能力。

（六）健全社會監督和評價機制。各級財政、審計、監察等部門應當加強對社會救助資金的管理和監督檢查，確保資金使用合法、安全。各級政府應當委託評估事務所或組織專業評估組，定期對政府救助和社會互助活動進行效益鑒定與評估，並向社會公佈。

北京市人民政府

二○○五年四月十四日