为推动北京市法律援助工作， 1999 年 12 月 20 日一 12 月 27 日市司法局组织有关人员到浙江、江苏及上海三地考察，我受市残联指派随团前往。通过考察了解到，随着改革的加快与深化，残疾人问题也越来越突出，建立专门维权部门来维护他们的合法权益已经迫在眉睫。
　　一、基本情况介绍：
　　江苏省在为残疾人提供法律援助过程中坚持社会效益第一的原则，充分调动社会力量开展工作。 ① 抓紧立法建制，为开展法律服务提供法律、政策依据。江苏省人大和政府制定了一系列法规政策；省司法厅和残联针对残疾人法律援助问题，分别或联合发文作出规定；全省各市、县残联也都根据实际情况和需要，出台了类似的规范性文件。这些文件和措施，为开展残疾人法律援助工作提供了依据。 ② 加强机构建设，逐步形成残疾人法律服务网络。省残联与司法厅等各部门建立起紧密的联系，每年都要召开由省残联、省妇联、省老龄委等单位参加的联席会议，共同研究、探讨如何对特殊群体提供法律援助问题。目前，省法律援助中心残联分中心正在筹建 〔 注解 1 〕 ，有些市县如连云港、无锡市残联已与司法局于 1997 年上半年建立起市、县、乡三级法律服务（援助）网络。 ③ 充分调动社会力量开展法律援助服务。 a 、大力宣传，为法律服务营造良好的社会氛围； b 、开展法律服务坚持社会效益优先原则； C 、搞好“三优一上门”服务，即对残疾人案件优先受理、优质服务、费用优惠，对于一些特殊情况，坚持上门服务。
　　浙江省宁波市开展残疾人法律援助的特点是注重发挥律师的作用。 ① 建立由法律援助中心、各县（市、区）司法局及律师事务所共同接收残疾人法律援助案件的三级服务体系，大大方便了残疾人； ② 规范与完善法律援助程序，保证残疾人得到优先服务； ③ 在诉讼与非诉讼事务中为残疾人开展多种形式的服务。另外，各级残联与司法局密切联系，定期召开会议交流情况，做到协调一致、优势互补，共同维护残疾人合法权益。
　　上海市浦东新区法律援助中心成立伊始就把残疾人的法律服务列入计划，以开展法律咨询为主，通过向残联指派常年法律顾问等形式，加强与残联的联系，共同做好残疾人法律援助工作。 ① 通过民政、残联以及街镇的居委会、村委会给残疾人发放有关法律援助的介绍材料、便民手册等，使残疾人知道如何通过法律援助来维护自己的合法权益； ② 残联聘有常年法律顾问，法律顾问的职责不但为残疾人提供法律服务，而且还为残联机关提供法律服务； ③ 多方位开展法律服务，包括法律咨询、代理诉讼、调解等。另外，为进一步做好浦东新区残疾人法律援助工作，法律援助中心拟成立新区法律援助中心残联分中心，进一步加强对各街镇残疾人法律援助工作的指导，使残疾人的合法权益得到更好的保护 〔 注解 2 〕 。
　　二、相关问题分析：
　　上海、江苏、浙江三地在为残疾人提供法律援助方面的做法各具特色，但是，残联在维护残疾人合法权益中并未起到应有的作用。虽然法律援助是政府职责，主体是司法行政部门，但是在维护残疾人合法权益方面，残联应该起到更为重要作用。造成这种现象的原因主要是现有的法律或体制上的障碍，同时与残联缺少专职的法律工作人员有关。因此，残联有必要加强这方面人才的培养与引进。结合北京市的实际情况，当前建立专门残疾人法律服务机构已势在必行。
　　三、市残联建立残疾人法律服务机构的几点设想：
　　为了适应新形势发展的需要，与依法治国方略的目标一致，运用法律手段解决残疾人问题应该也能够成为残联工作的重点与突破点。因此必须： ① 建立起一个独立的、开放的、能够与信访有机结合的法律服务机构，构筑信访与法律服务两道防线； ② 建立以市残联为源点，以其他社会组织为纽带、以区县残联为骨干的综合法律服务网络； ③ 集中优势力量开展全方位、多层次的优质法律服务。目前，应集中精力做好第一步工作，建立一个适应新形势要求的残疾人法律服务机构。
　　1 、取得有关部门的理解与支持，建立专门的残疾人法律服务机构
　　建立一个独立、开放的服务机构是开展法律服务的前提和基础。在各种形式的法律服务机构中，律师事务所的建立必须符合 《 律师法 》 规定的条件，不仅要有一定的资产，还要有一定数量的律师，目前难以达到。另外，政策对国资所持限制态度，不鼓励国家机关出资设所，原有的国资所也要逐渐脱钩，所以不宜于建立律师事务所。法律维权部、残疾人法律服务中心等形式的专门机构很难得到司法行政部门的批准，另外，在提供服务上也没有什么更为突出的优势。为此，设立“北京市法律援助中心残联分中心”（以下简称援助中心）是一条比较合适的路子，既符合现行法律援助工作的发展趋向，也利于得到市司法局法律援助中心更多的指导与支持。在运行中援助中心只承接简单的案件，对于一些难度大的案子，交由市法律援助中心承办。同时，我们也应当预见到，随着事业的发展，与市场接轨是必然的。这样，我们只要在原有基础上改成一个具有法人资格的残疾人法律服务所就行。
　　2 、援助中心具有专职法律服务工作人员，采用独立承办与联系律师办案相结合的运作方式开展法律服务
　　援助中心由残联派专人负责，具有专职法律工作者，这样，可以集中精力提供优质法律服务。根据需要，可以由中心出面，以中心名义聘请兼职工作人员。援助中心主要承接一些简单案件，其基本职责是： ① 组织力量对残疾人开展法律咨询与服务，维护其合法权益； ② 担任残联及其所属企业法律顾问，代理参与诉讼； ③ 有关法律法规的搜集整理，有关法律文件的起草、撰稿； ④ 开展法律服务工作研究，为理事会决策提供依据； ⑤ 对外开展有偿法律服务。至于援助中心运作方式，一般采用援助中心独立承办与联系律师办理案件相结合的形式开展服务。对于影响大、关系复杂、牵涉面广的案件可以由援助中心上报北京市法律援助中心，协助司法行政部门为残疾人提供援助。援助中心在建立之初，不宜过多的参与具体事务，而应采用联系律师办理的方式进行。由律师与当事人签订委托合同，律师费用、办案费、交通费由当事人支付，也可以根据情况由残联垫付（这种情况下考虑社会效果）。中心在援助过程中可以代表残疾人，监督律师的服务，同时，在某些诉讼中还可以帮助律师协调一些关系。这样，既不会使自己陷入纠纷，又能够利用社会力量维护残疾人合法权益。
　　3 、确定法律服务对象、集中精力为符合条件的残疾人提供多种形式的法律服务
　　建立法律服务机构的目的是为残疾人服务，因此，必须坚持“社会效益第一”的原则。为给残疾人提供高效、优质的法律援助，必须严格确定服务对象的范围。大体可以这样规定：“具备以下条件的具有北京市常驻户口的残疾人可以申请提供无偿服务（援助）： ① 有充足的理由证明自己请求援助的事项合法； ② 确因经济困难，没有能力或无完全能力支付有关费用（可以参照当地政府部门的规定执行，出具民政部门的证明）； ③ 按照规定提出申请（比如，申请人为未成年人或无行为能力的人，应由其监护人代为申请，代申请人应提交有代理权资格的证明）”。同时，如果人身受到伤害但尚未领取残疾人证的也应成为法律服务的对象。从长远来说，对于残联下属企业经济交往中产生的纠纷，也应纳入援助中心服务范围。另外，如果经济条件差的残疾人家属遇到纠纷，能否为其提供援助也是一个值得研究的问题。可以预见，援助中心走向市场是最终归宿，因此，应该积极创造条件、积累经验，为残疾人法律援助的市场化做好准备。至于法律援助的形式，可以采用以下几种： ① 法律咨询、代拟法律文书； ② 民事、行政诉讼代理； ③ 参与纠纷的调解； ④ 其他非诉讼法律事务代理； ⑤ 刑事辩护； ⑥ 其他需要代理的法律事务。
　　4 、正确处理信访与法律服务的关系，明确受案范围，构筑信访与法律服务两道防线法律解决问题的成本较高，不是所有的案件都适合运用法律方式解决，所以必须制定严格的受案标准，明确哪一些应该通过信访解决，哪一些通过法律解决。这里有一个正确处理与信访关系的问题。信访可以承接所有残疾人纠纷，但法律就不行，很多时候，走法律程序成本太高，且具有不可逆转的特点，即只要法院判决生效了，就无挽回的余地（可以申诉的除外，要通过申诉推翻原判，一般难度较大）。如果不加区分，不但问题得不到解决，反而起到相反的作用。我认为下列涉及残疾人的案件可以通过法律解决： ① 请求给付“三费二金”（赡养费、抚育费、扶养费、抚恤金、救济金）的案件； ② 除责任事故外，因公受伤害请求赔偿的法律事项； ③ 盲、聋、哑和其他残疾人追索侵权赔偿的法律事项； ④ 请求国家赔偿的法律事项； ⑤ 因单位违反劳动合同给残疾人造成损害的案件； ⑥ 其他与残疾人有关的法律事项。对于一些不适于法律解决问题，应该充分发挥信访的政策优势解决。
　　5 、法律服务程序和法律服务经费问题
　　援助中心承办法律事务必须遵循一定的程序，即符合条件的残疾人必须通过法定的程序获得援助，至于程序的具体内容，尚待确定，但至少应该包括： ① 当事人必须出具身份证、户籍证明，有关单位出具的申请人及家庭成员经济状况的证明，申请援助事项的基本情况，其他需要提供的材料； ② 申请人必须到有管辖权的区县法律服务机构（在区县建立起相应机构后）提起申请，到市残联法律援助中心申请，必须出具所在区县残联的书面材料； ③ 法律援助中心严格审查后作出受理与否的决定，如不受理，需作出说明； ④ 对于受理的案件，由援助中心与当事人签订委托合同，明确双方的权利义务； ⑤ 对于因受援取得较大利益的当事人，应该缴纳必要的办案费用。关于经费开支如前所述包括三种形式，一是财政拨款；二是市场经营；三是将财政拨款与市场经营有机结合，通过两条途径解决。当然，建立一个专门的残疾人法律援助基金对于残疾人法律援助的持久发展具有重要意义。
　　总之，随着社会的发展，依法治国的方略会在社会生活的各个方面得到体现，残疾人事业同样离不开法律的保驾护航。建立一个专门的机构，更好地为残疾人服务已势在必行。鉴于现实条件的制约，尤其是实践经验的不足，许多问题还需在探索中解决。

赴南方两省一市法律服务工作考察团成员
2000 年 1 月 9 日

〔 注解 1 〕 江苏省残疾人法律援助中心已经于 4 月成立；
〔 注解 2 〕 上海市残疾人法律援助中心已经于 12 月成立。